Pressemitteilung Nr. 8/2010

Der Landtag Rheinland-Pfalz durfte einen Untersuchungsausschuss zur Überprüfung der Verwendung von Fraktionsgeldern durch die CDU-Fraktion in den Jahren 2003 bis 2006 einsetzen. In Bezug auf Kreditaufnahmen der Fraktion, die CDU-Fraktionsvorsitzendenkonferenz sowie die strafrechtlichen Verfehlungen ihres früheren Geschäftsführers zu ihren Lasten ist das Untersuchungsrecht des Landtags allerdings eingeschränkt. Dies entschied der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz.

I.

Mit ihrer gegen den Landtag Rheinland-Pfalz erhobenen Organklage wandte sich die CDU-Fraktion gegen den Untersuchungsausschuss „CDU-Fraktionsfinanzen der Jahre 2003 bis 2006“. Dieser wurde am 25. Juni 2010 auf Antrag und mit den Stimmen der SPD-Mehrheit im Landtag mit dem Ziel eingesetzt, die Verwendung von Fraktionsgeldern durch die CDU in der vorhergehenden Legislaturperiode zu überprüfen. Diesbezüglich stellte der Rechnungshof Rheinland-Pfalz in seinem Bericht vom 26. März 2010 erhebliche Verstöße gegen das Fraktionsgesetz fest. Insbesondere rügte er die Inanspruchnahme von Beratungsleistungen durch die Fraktion sowie die Verwendung von Fraktionsmitteln für private Zwecke durch den damaligen Fraktionsgeschäftsführer.

Die CDU-Fraktion machte vor dem Verfassungsgerichtshof geltend, der Zweck des Untersuchungsrechts als Instrument der Regierungskontrolle werde in sein Gegenteil verkehrt, wenn die Mehrheitsfraktion – und damit letztlich die Landesregierung – hierdurch die Arbeit einer Oppositionsfraktion kontrollieren könne. Die Vorgänge seien zudem durch den allein zuständigen Landesrechnungshof bereits aufgeklärt (vgl. ausführliche Darstellung des Sachverhalts in der Pressemitteilung Nr. 5/2010).

 

II.

Der Verfassungsgerichtshof wies den Antrag überwiegend ab, stellte aber zugleich fest, dass der Untersuchungsauftrag des Landtags teilweise zu weit gefasst ist. Dabei hat der Verfassungsgerichtshof erstmals das Verhältnis zwischen dem Untersuchungsrecht des Landtages und dem Schutz der Verfassungsrechte einer (Oppositions-)Fraktion geklärt.

1.     Der Landtag habe nach der Landesverfassung das Recht, durch einen Untersuchungsausschuss auch Verstöße einer Fraktion gegen das Fraktionsrecht aufzuklären. Nach allen maßgeblichen Auslegungskriterien beschränke die Landesverfassung das parlamentarische Untersuchungsrecht nicht auf die Überwachung der Exekutive. Vielmehr könne ein Untersuchungsausschuss aufgrund der Parlamentsautonomie auch zur Untersuchungparlamentsinterner Vorgänge eingesetzt werden. Das Untersuchungsrecht diene insoweit der Wahrung des Vertrauens der Bevölkerung in die Funktionsfähigkeit und Integrität des Parlaments. Der Landtag könne dauerhaft nur dann den Rechtsgehorsam gegenüber den von ihm verabschiedeten Gesetzen einfordern, wenn seine Mitglieder ebenfalls die für sie geltenden Vorschriften befolgten.

Allerdings schränke der über eine (Oppositions-)Fraktion eingesetzte Untersuchungsausschuss deren Möglichkeiten insbesondere bei der Kontrolle der Regierung ein. Denn die Fraktion sei gezwungen, einen Teil ihrer Kräfte auf ihre Verteidigung zu verwenden und unter Umständen Fraktionsinterna offen zu legen. Bei der Auflösung dieses in der Landesverfassung angelegten Spannungsverhältnisses zwischen dem Untersuchungsrecht des Landtages und dem Schutz der (Oppositions-)Fraktion könne keine Seite absoluten Vorrang beanspruchen. Deshalb sei der mit der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gegenüber einer (Oppositions-)Fraktion verbundene Eingriff in ihre Verfassungsrechte nur dann gerechtfertigt, wenn der Verdacht von Missständen oder Rechtsverletzungen hinreichend konkret und diese so gewichtig seien, dass das öffentliche Interesse an einer Aufklärung den Schutz der Fraktions- und Oppositionsrechte überwiege.

Danach reiche die vage Vermutung eines beanstandungswürdigen Handelns nicht aus. Vielmehr müssten tatsachengestützte Anhaltspunkte gegeben sein, die bei objektiver Betrachtung auf Missstände oder Rechtsverletzungen hindeuteten. Ein öffentliches Interesse an einer Aufklärung liege insbesondere vor, wenn die vermeintlichen Verfehlungen nicht nur das Ansehen der betroffenen Fraktion, sondern auch den Ruf und die Funktionsfähigkeit des gesamten Parlaments beeinträchtigen könnten. Das öffentliche Interesse entfalle hingegen, wenn der Sachverhalt bereits umfassend aufgeklärt sei. Zusätzlich dürfe der Kernbereich der inneren Willensbildung der (Oppositions-)Fraktion, insbesondere ihre Überlegungen zu politischen Strategien und Taktiken, grundsätzlich nicht ausgeforscht werden. Schließlich müssten bei der Durchführung des Untersuchungsverfahrens die Arbeitsfähigkeit und die Mitwirkungsrechte der betroffenen Fraktion sowie ihrer Mitglieder gewahrt werden.

2.     Die Befassung mit Missständen bei der Verwendung von Fraktionsgeldern sei nicht durch die  Überprüfung der Fraktionsfinanzen durch den Landesrechnungshof ausgeschlossen. Hiermit habe der Verfassungsgesetzgeber eine zusätzliche öffentlichkeitswirksame Kontrolle der Verwendung der Fraktionsgelder geschaffen, ohne das Untersuchungsrecht des Landtages einzuschränken. Auch folge die Kontrolle durch den Rechnungshof haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten, wohingegen ein Untersuchungsausschuss vorrangig der Aufklärung der politischen Verantwortlichkeit diene. Das dem Ausschuss hierfür zur Verfügung stehende Instrumentarium gehe zudem über die Möglichkeiten des Rechnungshofs hinaus.

3.     Den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Einsetzung eines Unter-suchungsausschusses gegen eine (Oppositions-)Fraktion werde der Untersuchungsausschuss „CDU-Fraktionsfinanzen 2003 bis 2010“ weitgehend, aber nicht umfassend gerecht:

a.        Zulässig sei die parlamentarische Untersuchung der Inanspruchnahme von Beratungsleistungen durch die CDU-Fraktion sowie deren RechnungslegungundBuchführung. Insoweit ergäben sich ausreichende Hinweise auf Missstände und Rechtsverletzungen aus dem Bericht des Rechnungshofs vom 26. März 2010. Dieser habe die Vorgänge mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln nicht vollständig aufklären können. Die Angaben der Betroffenen zu den Beratungsleistungen seien nach den Feststellungen des Rechnungshofs nicht schlüssig und teilweise widersprüchlich gewesen. Außerdem habe er entsprechend seiner Aufgabenstellung Fragen der politischen und persönlichen Verantwortlichkeit nicht geprüft. Das demnach bestehende Aufklärungsinteresse überwiege die schutzwürdigen Belange der CDU-Fraktion. Soweit von der Untersuchung möglicherweise Fraktionsinterna erfasst würden, seien diese untrennbar mit dem Verdacht der missbräuchlichen Verwendung von Fraktionsgeldern verbunden. Wegen der besonderen Bedeutung des Umgangs politischer Institutionen mit öffentlichen Mitteln berührten die Vorgänge nicht nur das Ansehen der betroffenen Fraktion, sondern des gesamten Parlaments.

Der Vorwurf, der Untersuchungsausschuss sei auch aus (partei-)politischen Erwägungen eingesetzt worden, begründe keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Untersuchungsrecht des Landtags sei ein Element des parlamentarischen politischen Prozesses und der parteiendemokratischen Auseinandersetzung. Der Zeitpunkt der Einsetzung des Ausschusses im Vorfeld einer Landtagswahl sei von der Veröffentlichung des Berichts des Rechnungshofs bestimmt worden und deshalb nicht dem Landtag anzulasten. Unabhängig davon beinhalte die Autonomie des Parlaments notwendig die Befugnis zur politisch-parlamentarischen Auseinandersetzung über die Dauer der gesamten Legislaturperiode hinweg.

Des Weiteren lägen hinsichtlich der Fragen der Geltendmachung von Regressansprüchen durch die CDU-Fraktion die Voraussetzungen für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses vor. Denn unter Umständen stelle der Verzicht auf die Durchsetzung bestehender Forderungen eine neuerliche zweckwidrige Verwendung von Fraktionsgeldern dar.

b.         Nur eingeschränkt zuständig sei der Untersuchungsausschuss hingegen für die Kontrolle der CDU-Fraktionsvorsitzendenkonferenz. Insoweit dürften lediglich die wechselseitigen Finanzflüsse zwischen der CDU-Landtagsfraktion und der Fraktionsvorsitzendenkonferenz untersucht werden.

Von der Überprüfung der Rolle des ehemaligen Fraktionsgeschäftsführers müssten diejenigen Untreue- und Betrugshandlungen zu Lasten der Fraktion ausgenommen werden, die Gegenstand rechtskräftiger strafgerichtlicher Verurteilung gewesen seien. Der nach den Regelungen der Strafprozessordnung vom Strafgericht erforschte und rechtskräftig abgeurteilte Tatkomplex sei insoweit offenkundig. Er begründe in diesem Umfang kein zusätzliches Kontrollbedürfnis des Landtags. Der Untersuchungsausschuss habe daher seinen etwaigen weitergehenden Nachforschungen und politischen Bewertungen das landgerichtliche Urteil zugrunde zu legen. Darüber hinaus habe die Beweisaufnahme einschließlich der Anforderung und Herausgabe der Strafakten Persönlichkeitsrechte Dritter zu wahren. Aufklärungsmaßnahmen, die bereits durch ihre Einleitung geeignet seien, Dritte in ihrem Ruf nachhaltig zu schädigen, seien deshalb nur zulässig, wenn vernünftigerweise zu erwarten sei, dass eine Untersuchung durch den Ausschuss zu Feststellungen führe, die über die im Strafverfahren gewonnenen Erkenntnisse hinausgingen.

Verfassungsrechtlich unzulässig sei schließlich die Untersuchung einer durch die CDU-Fraktion erfolgten Kreditaufnahme zur Refinanzierung der Fraktionsarbeit und zur Rückzahlung zweckwidrig verwendeter Beträge. Weder die Landesverfassung noch das Fraktionsgesetz ließen ein Verbot der Kreditaufnahme erkennen. Hinreichende Anhaltspunkte für einen Missstand oder einen Rechtsverstoß durch die CDU-Fraktion lägen in diesem Zusammenhang nicht vor. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung ziele der Untersuchungsauftrag insoweit auf rechtspolitische Fragestellungen ab. Für ihre Beantwortung bedürfe es keines Untersuchungsausschusses. Ob hinsichtlich einer Kreditaufnahme durch Fraktionen Gesetzgebungsbedarf bestehe, könne nämlich im Rahmen allgemeiner parlamentarischer Beratungen geprüft werden.

Urteil vom 11. Oktober 2010, Aktenzeichen: VGH O 24/10

Diese Entscheidung sowie die Leitsätze sind im Volltext auf der Homepage des Verfassungsgerichtshofs unter der Adresse www.verfgh.mjv.rlp.de,Rubrik Entscheidungen, abrufbar.