Pressemitteilung Nr. 16/2015

Die Normenkontrollanträge mehrerer kommunaler Gebietskörperschaften gegen die Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs sind unzulässig. Dies entschied der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz.

I.

Die Antragsteller – der Landkreis Südliche Weinstraße, die Stadt Pirmasens, die Ortsgemeinde Lünebach und die Verbandsgemeinde Arzfeld, denen sich die  Landkreise Bernkastel-Wittlich und Kaiserslautern sowie die Ortsgemeinde  Neunkirchen angeschlossen haben – wandten sich gegen Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes, die sie im Hinblick auf die Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften für unzureichend hielten.

Das Landesfinanzausgleichsgesetz regelt finanzielle Leistungen des Landes an die kommunalen Gebietskörperschaften. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hatte mit Urteil vom 14. Februar 2012 (VGH N 3/11, vgl. Pressemitteilung Nr. 3/2012) die betreffenden Vorschriften beanstandet, weil die Landkreise und kreisfreien Städte angesichts stark gestiegener Sozialausgaben übermäßig stark belastet erschienen, und den Gesetzgeber zu einer Neuregelung verpflichtet. Dementsprechend trat zum 1. Januar 2014 das Landesgesetz zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs vom 8. Oktober 2013 (GVBl. S. 349) in Kraft.

Die Antragsteller machten nunmehr die Verfassungswidrigkeit der Neuregelung geltend. Sie vertraten die Auffassung, der Landesgesetzgeber habe den Anforderungen des Urteils des Verfassungsgerichtshofs vom 14. Februar 2012 nicht genügt. Insbesondere sei die mit der Neuregelung verbundene Erhöhung der Finanzzuweisungen aus Landesmitteln an die Kommunen noch immer unzureichend.

II.

Die Normenkontrollanträge blieben ohne Erfolg. Der Verfassungsgerichtshof wies sie mit Beschluss vom 30. Oktober 2015 als unzulässig zurück, weil die Antragsteller durch die angegriffene Neuregelung des Landesfinanzausgleichsgesetzes nicht unmittelbar beschwert seien und der sogenannte Grundsatz der Subsidiarität der Normenkontrolle nicht gewahrt sei. Anders als im Falle des Urteils vom 14. Februar 2012 – das aufgrund eines Vorlagebeschlusses des Oberverwaltungsgerichts ergangen war – hatten die Antragsteller sich nämlich unmittelbar an den Verfassungsgerichtshof gewandt, ohne zuvor den Rechtsweg gegen ihre individuellen Zuweisungsbescheide zu durchlaufen. Der Verfassungsgerichtshof hielt demgegenüber an seiner bereits in den 1990er Jahren entwickelten Rechtsprechung fest, wonach ein direkter Antrag auf Überprüfung von Vorschriften des Landesgesetzes über den kommunalen Finanzausgleich im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle auf kommunalen Antrag (Art. 130 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz) regelmäßig unzulässig ist, weil die jeweilige finanzielle Situation einer kommunalen Gebietskörperschaft erst durch den individuellen Zuweisungsbescheid unmittelbar gestaltet wird.

Die Voraussetzungen dafür, ausnahmsweise vorab – ohne Durchlaufen des Rechtsweges – über die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften zu entscheiden, sah der  Verfassungsgerichtshof als nicht gegeben an. Er betonte in seiner Entscheidung, das Beschreiten des Rechtsweges sei angesichts der Komplexität der Regelungen über den kommunalen Finanzausgleich notwendig. Es bedürfe einer umfassenden Vorklärung der tatsächlichen Entwicklung der finanziellen Situation der Antragsteller nach dem Inkrafttreten der Neuregelung. Im Zeitpunkt des Ablaufs der Antragsfrist habe die endgültige Höhe der jeweiligen Schlüsselzuweisungen noch nicht festgestanden. Eine verfassungsrechtliche Beurteilung der Finanzlage einer Kommune sei nur auf der Grundlage verlässlicher Erkenntnisse über die jeweilige tatsächliche Entwicklung nach dem Inkrafttreten der angegriffenen Vorschriften möglich. Bislang seien aber keine Bilanzen vorgelegt worden, sondern lediglich die Haushaltspläne der Antragsteller. Diese beruhten hinsichtlich der Entwicklung auf der Einnahmenseite auf Prognosen und Modellrechnungen. Dies genüge als Grundlage einer verlässlichen verfassungsrechtlichen Beurteilung nicht. Zudem habe nicht nur die konjunkturelle Entwicklung Einfluss auf der Höhe der Finanzausstattung der betroffenen Kommunen. Diese könnten sich auch durch den Zufluss von Bundes- und Landesmitteln während der noch laufenden Haushaltsperiode verändern. Die jüngsten Entwicklungen im Hinblick auf die Kosten der Aufnahme von Asylbewerbern und Flüchtlingen belegten anschaulich, dass eine (erneute) Befassung des Verfassungsgerichtshofs mit der kommunalen Finanzlage noch während der ersten Haushaltsperiode nach Inkrafttreten der Neuregelung des Landesfinanzausgleichsgesetzes letztlich zu einer Situation führen würde, in welcher der Verfassungsgerichtshof einen noch nicht abgeschlossenen politischen Aushandlungsprozess beurteilen und damit zugleich in diesen eingreifen müsste. Hierfür bestehe kein Anlass.

Es könne offen bleiben, über welchen Zeitraum hinweg Erkenntnisse über die tatsächliche Entwicklung der Einnahmen der Kommunen vorliegen müssten, damit eine hinreichend verlässliche Grundlage für eine Einschätzung der Auswirkungen des Gesetzes auf die finanzielle Lage der einzelnen Kommunen bestehe. Die erforderliche Zeitspanne hänge auch von der Evidenz der jeweiligen tatsächlichen Entwicklung ab. So habe dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 14. Februar 2012 (VGH N 3/11) die Betrachtung eines Siebenjahreszeitraums zugrunde gelegen, und das Oberverwaltungsgericht habe in einer ähnlichen Entscheidung vom 21. Februar 2014 einen Zehnjahreszeitraum betrachtet (10 A 10515/13.OVG). Dabei verkürze sich der Beobachtungszeitraum, wenn bereits in der Vergangenheit eine Verletzung der Mindestfinanzausstattungsgarantie festgestellt wurde. Es spreche einiges dafür, dass die von dem Gesetzgeber in Artikel 2 des hier angegriffenen Landesgesetzes zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs vorgesehene Dreijahresfrist für die Überprüfung der Wirkungen des Reformgesetzes den frühesten denkbaren Zeitpunkt markiere, der eine verlässliche Beurteilung möglich erscheinen lassen könnte.

Beschluss vom 30. Oktober 2015, Aktenzeichen: VGH N 29, 30 und 31/14